fbpx
×

Предупреждение

JUser: :_load: Не удалось загрузить пользователя с ID 651.

Алесь ГЕРАСИМЕНКО

Подготовка профильного законодательства и формирование институтов для реализации проектов государственно-частного партнерства (ГЧП) выходят на финишную прямую. Проект закона о ГЧП внесен в правительство и, как ожидается, в течение года поступит на рассмотрение в Палату представителей Национального собрания. Минэкономики приступило к формированию республиканского центра ГЧП, к маю должен быть создан специальный межведомственный совет и начата разработка инфраструктурного плана по реализации проектов с привлечением частного капитала.

Идите туда, зная куда
Впрочем, несмотря на четырехлетнюю дискуссию о возможном применении в Беларуси инструментов ГЧП, не все четко понимают, о чем идет речь. Порой доходит до комичного: один из участников профильной конференции, прошедшей в Минске 18 октября 2013 г. под эгидой ЕЭК ООН, даже использовал аббревиатуру потерпевшего крах реваншистского путча в августе 1991 г. - ГКЧП. Видимо, по незнанию. И даже те, кто четко усвоил количество букв в аббревиатуре, порой слишком широко трактуют понятие, подразумевая любое взаимодействие государства и частного бизнеса.

Минэкономики, взявшее на себя роль координатора по развитию ГЧП в Беларуси, предлагает использовать узкое понятие термина, предполагающее реализацию инфраструктурных проектов с привлечением частного и государственного капитала, при одновременном разделении рисков между инвестором и государством. При этом проект закона о ГЧП трактует понятие как юридически оформленное на определенный срок взаимовыгодное сотрудничество государственных органов (организаций) и субъектов предпринимательской деятельности в целях объединения ресурсов и распределения рисков, осуществляемое для реализации социально значимых, инвестиционных, инновационных, инфраструктурных, национальных проектов и программ, имеющих важное государственное и общественное значение.

В качестве государственного партнера, согласно проекту закона, могут выступать Республика Беларусь, Совмин, местный исполком или госорганизация, подчиненная Президенту, правительству или другому уполномоченному госоргану. Под частными партнерами предложено понимать юридических лиц (за исключением государственных унитарных предприятий и ОАО со 100% госкапитала), индивидуальных предпринимателей, иностранные и международные компании и организации.

Проект закона также очерчивает широкий перечень сфер применения проектов ГЧП, в т.ч. в научной, исследовательской, инновационной деятельности, медицине и образовании, на транспорте, в энергетике, промышленности, телекоммуникациях и т.д. Заметим, перечень не является закрытым. Определены формы сотрудничества: концессионный или инвестиционный договоры, соглашение о ГЧП, а также иные договоры, не противоречащие законодательству и отвечающие целям и задачам государственно-частного партнерства.
Однако несмотря на достаточную широту законодательных формулировок, Минэкономики обещает сосредоточить работу именно на инфраструктурных проектах.

Что не относится к ГЧП?
Не все договорные отношения между государственным и частным секторами подпадают под это определение. Например, сюда не входят пожертвования частных компаний обществу, поскольку проекты ГЧП всегда нацелены на извлечение разумной прибыли частным инвестором. Между тем у нас в последние годы распространилась практика, когда инвестиционные договоры с Республикой Беларусь или ее территориальными единицами сопровождаются закреплением за инвесторами добровольно-принудительных обязанностей: отремонтировать детский сад, построить церковь, возродить колхоз… Многие чиновники как раз это и называют государственно-частным партнерством.

Не является ГЧП простая аренда государственной земли и другой госсобственности для достижения частных интересов, без распределения рисков между инвестором и госорганом. Также нельзя отождествлять с этим понятием предоставление займов госорганизациям, выполнение краткосрочных госзаказов на строительство, поставку оборудования, обслуживание и т.д., создание государственных коммерческих предприятий или приватизацию. Соглашение ГЧП имеет срок действия, на время которого госактивы передаются инвестору в управление с последующим возвратом государству.

Бюджет отдыхает
Одним из достижений ГЧП в западных странах стала значительная экономия бюджетных средств. Например, в Великобритании в 2012 г., по данным ООН, частные инвесторы реализовали проекты ГЧП на общую сумму 3,2 млрд. евро, во Франции - на 2,8 млрд. В основном средства потрачены на инфраструктурные проекты: строительство дорог, энергетических и коммунальных объектов, школ, больниц. Всего в объединенной Европе рынок ГЧП в 2012 г. составил 11,7 млрд. евро, что, к слову, несколько ниже, чем в предыдущие годы. Вероятно, это стало следствием глобального финансового кризиса 2009-2008 гг., подорвавшего интерес инвесторов к долгосрочным вложениям.

Тем не менее, во всем мире продолжается активное сотрудничество с инвесторами в формате ГЧП. По данным Всемирного банка, на 1.06.2013 г. только в развивающихся странах с привлечением частного капитала реализовано 5238 инфраструктурных проектов на 1,8 трлн. долл., в т.ч. на водоснабжение пришлось 3,6% инвестиций, транспорт - 17, энергетику - 34,5, телекоммуникации - 44,9%.

Заметим, ГЧП не просто экономит бюджетные средства, оно помогает ослабить колоссальный инфраструктурный дефицит, свойственный не только развивающимся, но и развитым экономикам. Например, в США только в автодорожном хозяйстве недофинансирование оценивается почти в 40 млрд. долл. в год. Из-за отсутствия средств на капитальный ремонт в Америке свыше проектного срока эксплуатируются 11% мостов, что несет прямую угрозу участникам дорожного движения.
В целом, как посчитали эксперты Всемирного экономического форума, на модернизацию и создание инфраструктуры человечеству ежегодно в течение ближайших 20 лет необходимо тратить около 2 трлн. долл.

 Глобальные инвестиции в инфраструктуру в 2011-2030 гг., в % по секторам, по прогнозу агентства Делойт
 

При этом эксперты подчеркивают важность развития не только т.н. базовой и производственной инфраструктуры, но и социальной (учреждений здравоохранения и образования, спортивных, туристических и иных объектов). Проекты последней менее затратны, однако, как показывают данные по развитым странам, они доминируют в общем объеме вложений и рассматриваются властями в качестве приоритета социально-экономического развития.

Очевидна также прямая взаимосвязь между состоянием инфраструктуры и конкурентоспособностью экономики, а также ее способностью устойчиво расти.

 Взаимосвязь развития инфраструктуры и глобального рейтинга конкурентоспособности, по данным доклада ВЭФ в 2012-2013 гг.
Страна  Место в рейтинге по индексу инфраструктуры  Место в индексе глобальной конкурентоспособности
Швейцария 5 1
Сингапур 2  2
Финляндия  23 3
Швеция  19 4
Нидерланды  7  5
Германия  3  6
США  14  7
Великобритания 6  8
Гонконг     1  9
Япония  11  10

Новые формы взаимодействия государства с частным капиталом распространяются и на постсоветском пространстве. В России применять современные принципы ГЧП первыми начали на региональном уровне. Так, Закон от 25.12.2006 г. № 627-100 «Об участии Санкт-Петербурга в государственно-частных партнерствах» помог привлечь частный капитал для реконструкции аэропорта «Пулково», строительства завода по переработке твердых бытовых отходов в п.Янино и городской автодороги «Западный скоростной диаметр». Помимо этого в городе на Неве начата подготовка проектов в ЖКХ, здравоохранении и образовании.

В Москве, несмотря на отсутствие регионального профильного законодательства, в формате ГЧП возвели новую станцию метро «Мякинино». А в 2012 г. правительство города передало сети клиник «Медси», подконтрольной АФК «Система», 5 поликлиник, 3 стационара и 3 санатория. К участию в сделке также привлечены специализирующийся на медицинских активах американский фонд Apax Patners и государственный Российский фонд прямых инвестиций. Ожидается, что инвесторы в рамках проекта совокупно вложат в развитие инфраструктуры здравоохранения порядка 6 млрд. долл. Под эгидой ООН
Идея использовать возможности ГЧП, зародившаяся в 2010 г. в НИИ Минэкономики, была подхвачена белорусским правительством, которое в 2011 г. обратилось в секретариат Европейской экономической комиссии ООН с просьбой оценить готовность Беларуси к данному формату привлечения инвестиций и дать рекомендации по его развитию. Просьба правительства была удовлетворена по итогам работы экспертов ЕЭК ООН в нашей стране летом 2012 г.

Проведенный в рамках исследования опрос представителей госорганов, финансовых институтов и частного бизнеса, как и ожидалось, выявил отсутствие базовых знаний о ГЧП. В этой связи международные эксперты рекомендовали властям организовать интенсивные программы обучения и повышения квалификации всех заинтересованных.

Сдерживающим фактором названо отсутствие институциональной структуры по вопросам ГЧП. Для исправления ситуации начато формирование межведомственного инфраструктурного совета и национального центра по ГЧП с соответствующим набором полномочий.

Возможно, как советуют эксперты ООН, в будущем у нас появится и 10-летний национальный инфраструктурный план. Без данного документа сложно оценить потребности Беларуси в инвестициях и организовать системную работу по их привлечению.

В качестве приоритетных сфер развития ГЧП названы транспорт, здравоохранение, ЖКХ и энергетика. Есть и первые наброски проектов. Речь идет о сооружении ряда ГЭС и ветропарка на Витебщине, а также реконструкции трассы М10 Гомель-Брест и строительстве железнодорожной ветки Глушкевичи-Милашевичи-Лельчицы-Михалки. Еще 3 потенциальных проекта ГЧП определил Минздрав: строительство в Минске кардиологического исследовательского центра, центра пульмонологии и физиотерапии, а также молекулярной и генетической лаборатории.

Любопытно, что, по мнению Минобразования, реализация инвестпроектов ГЧП в сфере образования в Беларуси невозможна. Чем мотивирован ответ министерства - в докладе ЕЭК ООН не уточняется. Вместе с тем международные эксперты, ссылаясь на удачный мировой опыт и важность модернизации данной сферы, призвали чиновников пересмотреть свою позицию.

В дополнение авторы доклада посоветовали нашей стране использовать инструменты ГЧП для организации водообеспечения и отвода сточных вод (по расчетам, сюда можно привлечь не менее 50 млн. долл. частных инвестиций), строительства мусороперерабатывающих заводов в Минске, Витебске, Бобруйске, Орше и Борисове, реконструкции 8 белорусских аэропортов, создания городских технопарков и даже строительства тюрем.

Эксперты ООН также порекомендовали правительству улучшить бизнес-климат в стране, стабилизировать финансовую и макроэкономическую ситуацию, а также децентрализовать работу с потенциальными инвесторами в рамках ГЧП, повысив роль и свободу действия местных органов власти.

По вертикали
Зеленый свет для сотрудничества с частными инвесторами дан на самом высоком государственном уровне.
«Одна из важнейших задач сегодня - создание эффективных механизмов государственно-частного партнерства, а также соответствующей правовой базы. Именно это призвано обеспечить новый формат отношений власти и бизнеса, в основе которых должны лежать соглашения о совместной реализации проектов, имеющих особое социальное значение», - отметил в апреле 2011 г. Президент Александр Лукашенко в своем послании белорусскому народу и парламенту.

С тех пор ни одно более-менее значительное мероприятие, посвященное ГЧП, не проходило без внимания высокопоставленных чиновников, вплоть до премьер-министра. Толчок получила подготовка профильного законодательства, в частности, разработка проекта закона о ГЧП. Последний на 81,5% соответствует мировой практике, сообщил на очередной международной конференции, прошедшей 18 октября прошлого года в Минске, министр экономики Николай Снопков.

Что не стыкуется в остальных 18,5%, он не уточнил. Зато глава министерства убежден, что высокая корреляция с мировым опытом создаст у нас более конкурентоспособную среду по сравнению со странами-соседями, а это будет способствовать привлечению капитала.

Правда, помимо формального соответствия формируемой законодательной базы ГЧП налицо колоссальное отличие в экономических и политических реалиях между нами и западными странами, чей положительный опыт мы стараемся перенять.

Например, сложно представить масштабный приток средств в рамках ГЧП при нынешней стоимости кредитов и туманных перспективах их удешевления. А ведь на Западе заемные ресурсы обеспечивают до 90% финансирования подобных проектов. Едва ли мы сможем воспользоваться и таким продвинутым финансовым инструментом, как облигации ГЧП - в условиях крайне неразвитого фондового рынка их покупателями, скорее всего, смогут выступить лишь банки, а значит, по стоимости эти ресурсы будут сопоставимы с кредитами.

Соглашения ГЧП заключаются на длительный период (20-30 лет и более), с горизонтом окупаемости, как правило, не менее 5 лет. Кто сегодня в Беларуси готов инвестировать значительные средства на таких условиях? Теоретически пальму первенства в этом деле могут взять иностранные инвесторы, но готова ли страна обеспечить интересную им норму прибыли? Не секрет, что сформировать маржу многие проекты ГЧП, будучи социально ориентированными, могут только с помощью бюджетных дотаций, субсидий и других форм финансовых гарантий со стороны государства. Видимо, в умах членов правительства, вертикальщиков, депутатов и работников контролирующих служб вначале должна произойти определенная революция или хотя бы эволюция, позволяющая без предвзятости тратить бюджетные средства на государственно-частные проекты.

Но даже если мы обеспечим сопоставимую доходность проектов ГЧП у нас и на Западе (там они окупаются в среднем за 8 лет), в глазах иностранных инвесторов наше предложение все равно не будет столь привлекательным из-за высоких страновых рисков. Напомним, суверенный рейтинг, присвоенный Беларуси ведущими мировыми рейтинговыми агентствами, сегодня находится в рисковой зоне. И премией за этот риск становится либо дорогое заемное финансирование, либо значительно более высокая по сравнению с западными странами маржинальность проектов ГЧП, которую мы вряд ли сможем обеспечить.

Наконец, у многих белорусских чиновников напрочь отсутствует понимание коммерческих рисков, при том, что их разделение между частным инвестором и государством - ключевое понятие в системе ГЧП. Узость мышления, выражающаяся в безапелляционном требовании к каждому проекту обеспечить определенный объем налоговых отчислений, экспорта, создание рабочих мест и т.д. порой порождает радикальные заявления вроде угроз национализировать частные активы, которые, по мнению отдельных чиновников, недостаточно эффективно работают.

Как показал опыт заключения инвестиционных договоров, государство не спешит разделить риски с бизнесменами. Они всецело перекладываются на плечи инвестора, усугубляясь возможностью расторжения договора в случае задержек с его исполнением с последующей конфискацией земельного участка и объекта строительства без выплаты каких-либо компенсаций. На таком фоне льготы по аренде на землю и отсрочка уплаты НДС, предоставляемые инвесторам, не кажутся такими уж привлекательными. Готовы ли наши чиновники сменить тактику в работе с проектами ГЧП?

В ответ на соответствующую ремарку журнала «Директор» в ходе недавнего тематического пресс-ланча руководитель совместного проекта ЕС/ПРООН и Минэкономики Елена Дадеркина сообщила, что среди госаппарата на этот счет проводится и будет проводиться активная просветительская работа. Полагаем, придется очень постараться с обучением. Ведь до сих пор даже политические решения на самом высоком уровне (вроде появления Директивы №4) не смогли искоренить потребительского отношения чиновников к частному капиталу. По крайней мере, так считает большинство представителей бизнес-сообщества.

{jcomments on}