Государственно-частное партнерствоВзаимодействие государства и частного бизнеса сегодня рассматривается в качестве одного из ключевых компонентов инвестиционного и инновационного развития страны. В настоящее время заинтересованные государственные органы ведут работу по формированию специального законодательства, регулирующего данную сферу деятельности. В частности, научно-исследовательским экономическим институтом и Министерством экономики разработан проект закона «О государственно-частном партнерстве». О некоторых положениях, заложенных в документе, наш журнал уже сообщал[1]. Учитывая большой интерес читателей и важность темы, мы решили более подробно рассказать о механизмах правового и организационно-структурного обеспечения государственно-частного партнерства (ГЧП). На вопросы редакции отвечает ведущий научный сотрудник НИЭИ, кандидат технических наук, доцент Евгений БОРУШКО.

- Евгений Петрович, о государственно-частном партнерстве в Беларуси заговорили совсем недавно. Расскажите, что это за институт? Каким может быть его место в белорусской экономической системе?

- Договорные формы партнерства действительно нельзя назвать новшеством. В белорусской правовой системе они проявились в первые годы становления рыночных отношений - это, например, «концессионный договор», «инвестиционный договор», «государственный заказ» и др. Однако такие договора предоставляют лишь ограниченную возможность для взаимодействия государства с бизнесом. К тому же упомянутые формы сотрудничества ориентированы не на конечный результат, а на выполнение отдельных работ, услуг; в них не заложены принципы разделения и управления рисками. Не потому ли в стране сегодня нет работающих концессий, ограниченно применяются договора доверительного управления имуществом, аренды имущественных комплексов и др.? А ведь это все формы, относящиеся к ГЧП.

С формально-юридической точки зрения понятие «государственно-частное партнерство» гораздо шире существующих ныне форм договорных отношений. Соглашение о партнерстве является новой отдельной договорной формой, исключающей необходимость одновременного использования концессионной или инвестиционной и других форм. Вместе с тем сохраняется возможность применения этих договоров, если они заключены на этапе инициирования или выбора инвестиционного проекта, реализуемого под общей эгидой создаваемого проекта государственно-частного партнерства.

Могу также добавить, что, согласно нашей концепции, инвестиционный проект в форме ГЧП хотя и имеет общие черты с традиционным инвестиционным проектом, но в то же время обладает рядом отличительных признаков. Он используется в тех случаях, когда объект имеет высокую экономическую или социальную значимость, широк круг его участников, сроки реализации составляют от 5 до 50 лет, а также когда партнеры несут солидарную ответственность и делят риски реализации проекта. Превалирующей сферой деятельности в формате партнерства являются объекты производственной и социальной инфраструктуры.

Понятно, что создание полноценного института государственно-частного партнерства потребует масштабной законотворческой работы, в частности, разработки и принятия специального Закона о ГЧП, корректировки либо принятия нового Закона о концессиях, других законодательных актов. Понадобится и пакет подзаконных нормативных актов, конкретизирующих положения специального закона.

- Какими авторам проекта закона видятся механизмы ГЧП, система управления партнерством?

- В числе механизмов партнерства можно назвать инвестиционные фонды, свободные экономические зоны, парки высоких технологий, кредитно-финансовые организации, венчурные компании, технопарки, бизнес-инкубаторы и др. Предполагается также использование лизинговых и страховых механизмов, проектного финансирования, финансирования государственных программ с привлечением частных инвестиций.

Основными документами станут проект и соглашение о партнерстве. О проекте говорилось выше. Соглашение определяет правовой статус и механизмы договорных отношений между частным инвестором - победителем конкурса и государственным органом. В соглашении участники партнерства определяют объемы вкладываемых капиталов, устанавливают правила управления компанией, предусматривают условия разделения прибылей и рисков, а также множество других положений.

Несколько слов о системе управления партнерством. Она будет выстраиваться через создание специальных государственных органов и организаций: ответственного органа по делам ГЧП, органа по финансированию и управлению рисками, уполномоченных органов, агентств, координационных советов, центров ГЧП, которые участвуют в целостном процессе реализации проектов ГЧП на разных уровнях. Предпринимательские союзы (ассоциации), частные партнеры, инфраструктурные организации взаимодействуют с государственными партнерами. Более подробно об участниках, входящих в систему управления партнерством, говорится в статье автора, опубликованной в «Белорусском экономическом журнале», №2, 2011 г.

Множественность партнеров, участвующих в проекте, в некоторых случаях потребует создания специальной управляющей организации - целевой компании. Не исключен и вариант использования в качестве такой компании организации частного партнера.

- Накопленный в стране опыт партнерства частных и государственных структур говорит о том, что в силу слишком разных весовых категорий им бывает сложно развивать действительно равноправные отношения. Не достанется ли эта проблема в наследство институту ГЧП?

- Как проект Закона о ГЧП, так и разрабатываемые в его развитие подзаконные правовые акты устанавливают принципы партнерства, основанные на балансе интересов государственного и частного партнеров, их равенство перед законом, а также неизменность использования механизмов о партнерстве и объектов, переданных частному партнеру на определенный срок.

Для защиты прав и законных интересов участвующих в проекте частных компаний в законопроекте заложены, к примеру, следующие нормы:

·        государственные органы, их должностные лица не имеют права вмешиваться в деятельность партнеров;

·        если частный партнер понес убытки, ему гарантируется их возмещение;

·        отсутствие или недостаточность средств в бюджете не является основанием для изменения или прекращения действия обязательств в рамках договора о ГЧП.

- Какой эффект рассчитывает получить государство, развивая партнерство с бизнесом?

- В первую очередь ГЧП окажет позитивное влияние на развитие общественно значимой инфраструктуры: жилищного и дорожного строительства, транспортной инфраструктуры, ЖКХ и т.д., что потенциально скажется на увеличении объема услуг, оказанных населению.

Каждый из партнеров будет вносить в совместный проект свой вклад. Со стороны бизнеса - это знания, опыт, новый эффективный менеджмент, способность к новаторству, финансовые ресурсы. Бизнес, участвуя в партнерстве, может рассчитывать на поддержку государства за счет предоставления административных, материальных, природных ресурсов. Со своей стороны государство от партнерства с частными организациями получает не только возможность привлечь дополнительные источники финансирования, снижающие нагрузку на бюджет, но и задействовать более эффективную, чем традиционная бюрократия систему управления экономикой.

- Сколько времени потребуется для завершения работы по созданию правовой базы государственно-частного партнерства? Когда можно ожидать заключения первых договоров?

- Пока сделаны лишь самые первые, можно сказать, подготовительные шаги по разработке правовых основ ГЧП. Многие вопросы, касающиеся практической стороны соглашений о партнерстве, ждут своего осмысления и углубленной проработки. В частности, остается не до конца ясным, как должны создаваться и функционировать производственные и инфраструктурные организации в рамках ГЧП. Очевидно также, что для запуска механизма ГЧП нужна соответствующая инфраструктура (центры ГЧП, агентство инвестиций, инвестиционный фонд, венчурные и консалтинговые компании и др.).

С целью «обкатки» на практике положений готовящейся законодательной базы целесообразно, не дожидаясь принятия специального Закона, обеспечить отбор и реализацию некрупных экспериментальных (пилотных) проектов, осуществляемых на принципах ГЧП. Вначале - в сферах транспортной инфраструктуры, жилищно-коммунального хозяйства и др., с использованием договорных форм, предусмотренных действующим законодательством.

В настоящее время заканчивается процедура согласования проекта Закона с заинтересованными органами и организациями. Внесение документа в Палату представителей запланировано в конце нынешнего года.



[1] См. О. Бакиновская, Ю. Амельченя. «Регулировка» для партнеров. «Директор», №6, 2011